Наш журнал розпочинає серію публікацій, присвячених висвітленню юридичних та практичних аспектів застосування положень ст. 183-2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України), і перша стаття буде присвячена саме підставам звернення органів пожежної та техногенної безпеки до адміністративного суду з позовними заявами про застосування заходів реагування щодо державного нагляду (контролю) у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об’єктів тощо.
Перш за все, слід відзначити, що головним завданням адміністративного судочинства (ст. 2 КАС України) є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Адміністративні суди можуть оскаржувати будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, окрім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
У той же час органи державної влади, до яких відносяться органи пожежного нагляду, мають право на звернення до адміністративного суду лише у випадках та з підстав, визначених законом. Довільне (огульне) звернення до суду не допускається, а в разі такого звернення суд повинен відмовити у відкритті провадження.
Підставою, що визначає право на таке звернення, є п. 12 ч. 1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту України (далі – КЦЗ України), що вказує, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об’єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску й реалізації пожежонебезпечної продукції, систем і засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров’ю людей.
Частиною 2 ст. 68 КЦЗ України передбачено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров’ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску й реалізації пожежонебезпечної продукції, систем і засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Підстава для звернення
Як зазначено в ч. 1 ст. 70 КЦЗ України, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об’єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є:
1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами;
2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення;
3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки;
4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій;
5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання й апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи;
6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб’єкта господарювання, їх непридатність або відсутність;
7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами;
8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об’єктів або об’єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації та ліквідації наслідків аварій;
9) відсутність на об’єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту;
10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб’єктів господарювання;
11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об’єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб’єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.
Отже, лише з цих підстав можливе звернення до суду органів техногенної та пожежної безпеки.
Законом визначено, що повне або часткове зупинення роботи підприємств, об’єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється винятково за рішенням адміністративного суду (ч. 2 ст. 70 КЦЗ України).
На нашу думку, при вирішенні питання про звернення до суду з вказаним позовом слід виходити з того, що зупинення діяльності підприємства є максимальною санкцією, передбаченою законом, враховуючи принцип пропорційності порушення і покарання. Позаяк зупинення підприємства призводить до порушення трудових прав працюючих, невиконання господарських зобов’язань, ненадходження до бюджету податків та зборів тощо.
Чинним законодавством України дається визначення понятть «пожежна безпека» (п. 33, ч. 1, ст. 2 КЦЗ України), «небезпечна подія» (п. 25, ч. 1, ст. 2 КЦЗ України), «надзвичайна ситуація» (п. 24, ч. 1, ст. 2 КЦЗ України). Окрім того, наказом Держспоживстандарту України від 11.10.2010 № 457 затверджено Класифікатор надзвичайних ситуацій ДК 019:2010, який містить визначення понять «аварія», «надзвичайна ситуація техногенного характеру».
При зверненні до суду позивач (орган пожежної та техногенної безпеки) має бути впевненим, що він зможе переконати суд, що виявлені ним (і зафіксовані в акті перевірки) порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки створюють реальну загрозу життю та здоров’ю людей (персоналу підприємства й особам, які здійснюватимуть гасіння виниклої пожежі), а усунення цих порушень потребує вжиття заходів реагування у вигляді саме повного припинення експлуатації адміністративної будівлі, від експлуатації якої залежить діяльність усього підприємства, зокрема, забезпечення виконання своїх трудових обов’язків працівників.
З іншого боку, якщо така впевненість відсутня, то й звернення до суду є недоречним, зважаючи на низку чинників, і передусім, на марне витрачання бюджетних коштів на сплату судового збору.
Між тим, при зверненні до суду потрібно враховувати положення Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а також Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», яким встановлено до 31 грудня 2017 року мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Законом України від 03.11.2016 № 1727-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення законодавства у сфері державного нагляду (контролю)» з КАС України виключено ст. 183-6 «Особливості провадження у справах щодо підтвердження обґрунтованості вжиття суб’єктами владних повноважень заходів реагування під час здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», яка надавала право органам пожежного і техногенного захисту звертатись до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття суб’єктами владних повноважень заходів реагування на виявлені під час здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності порушення вимог законодавства у разі, якщо необхідність такого підтвердження передбачена законом, здійснюється на підставі адміністративного позову суб’єкта владних повноважень, яким ужито відповідних заходів реагування.
Віталій ЩАВІНСЬКИЙ, Заступник голови Київського окружного адміністративного суду, кандидат юридичних наук
