За довільним визначенням, евакуація – це організоване виведення чи вивезення людей з об’єктів і населених пунктів, перебування в яких стає небезпечним для життя. У випадку загроз, спричинених надзвичайною ситуацією, евакуації також підлягають тварини, матеріальні й культурні цінності, документи та архівні матеріали. У когось це головний, а в нас найдоступніший спосіб захисту населення
У публікації використані матеріали з анотації, підготовленої колективом авторів за результатами Восьмої всеукраїнської науково-пізнавальної конференції.
У багатьох розвинених країнах, Канаді зокрема, де менше уваги приділяється захисним спорудам, евакуація є головним способом захисту населення у випадку надзвичайної ситуації. На підприємствах, установах, навчальних закладах, які розташовані в зоні ризику впливу небезпечних факторів потенційно небезпечних об’єктів чи об’єктів підвищеної небезпеки, таких, як атомні електростанції, у постійній готовності чергує транспорт, готовий у найкоротші терміни вивезти людей у безпечне, раніше заплановане місце. Відповідальні за організацію таких заходів навчені, а населення поінформоване коли і куди йому прибувати, що брати із собою у випадку оголошення про евакуацію. Звісно, що такий підхід не може бути універсальним і дієвим для надзвичайних ситуацій різних масштабів і різного характеру.
Евакуація – складний організаційно і багатокроковий за своїм алгоритмом захід, ефективність якого залежить від злагоджених дій багатьох учасників
Трагічні приклади
Організаторам заходу, щоб не допустити паніки і не внести хаосу, важливо якомога детальніше попередньо опрацьовувати всі позаштатні ситуації, що можуть виникнути в процесі проведення евакуації. Вітчизняний і зарубіжний досвіди свідчать, що діяти за затвердженими раніше планами вдається не завжди. Хоч це, звичайно, не означає, що до розроблення планів потрібно ставитись суто формально. Навпаки, їх потрібно готувати якомога ретельніше. Евакуація – це проблема не лише організаційна, матеріальна, але й психологічна.
Пригадуючи досвід Чорнобиля, ми знаємо, як непросто Урядовій комісії, навіть за умов явної небезпеки і потенціалу великої держави, давалося прийняття рішення про евакуацію людей у таких великих масштабах. Людям, щоб організовано і якомога швидше провести цей захід, доводилось просто говорити неправду. Не всі хотіли залишати обжиті місця, нажите впродовж років майно. Часто людей, особливо старшого віку, за допомогою міліції доводилось у прямому розумінні цього слова «ловити», щоб доправити до евакопункту. А як непросто людині прийняти таке, здавалося б, просте рішення: взяти із собою лише найнеобхідніше, наприклад, на три дні, якщо ніхто не гарантує, що ви повернетеся через місяць.
Безпомічність, розгубленість, безпорадність – це стани людей у ситуаціях евакуації, які значною мірою залежать від впевненості, рішучості і професіоналізму організаторів евакуаційних заходів
Аналізуючи зараз загалом успішне здійснення евакуації із найбільш забруднених територій після аварії на ЧАЕС (майже 100 тис. населення було евакуйовано), переконуємося, що така безпрецедентна операція для тодішньої держави стала можливою лише завдяки партійно-командно-адміністративній системі управління. Хоча, звісно, не обійшлось без прорахунків. У планах тодішньої цивільної оборони «мирний атом» не мав такої великої небезпеки, як це виявилось насправді. Тому рішення доводилося приймати, виходячи з оперативної ситуації, закладаючи у них допустимі втрати. Це, звичайно, досвід. Проте мало прийнятний для сучасності. До речі, його не змогли використати, хоча й ретельно вивчали, японці під час катастрофи на атомній станції Фукусіма-1.
Надзвичайні ситуації з пожежами і вибухами на арсеналах боєприпасів сталися в різних регіонах нашої держави у 2004–2017 роках. Остання – на 48-му арсеналі під Калинівкою Вінницької області, де за офіційними даними було евакуйовано близько 30 тис. людей із п’яти населених пунктів. Також за інформацією з різних джерел, евакуація проводилася не зовсім за раніше підготовленими планами.
Спочатку, ще до офіційного оповіщення, скоріш за все, не зовсім довіряючи місцевій владі, хто мав змогу і засоби пересування, евакуйовувалися самотужки. Інші, з меншими можливостями і більшою вимушеною терплячістю, переживаючи страхи за себе і своє майно, чекали на допомогу з боку місцевих властей. Судячи з репортажів ЗМІ з місця події, люди були мало, а то й зовсім не поінформовані, як їм діяти у ситуації, що склалася. Можливо, десь на паперах із ними проводилися навчання чи інструктажі з правил безпечного співжиття з таким небезпечним об’єктом. А це, до речі, прямий обов’язок органів евакуації – навчання населення діям під час проведення евакуаційних заходів.
Щось подібне відбувалося і під час аналогічних пожеж на інших складах боєприпасів. Зокрема, під час вибухів боєприпасів у Новобогданівці у 2004 році де, до речі, довелося евакуйовувати 8 тис. жителів навколишніх населених пунктів, вчителі місцевих сільських шкіл, не чекаючи на допомогу від органів евакуації, виводили із зони розльоту боєприпасів у безпечні місця дітей полями пішим ходом. До честі педагогів, вони були знайомі з планами евакуації й доправляли школярів адресно, у передбачені планом місця.
Під час проведення евакуаційних заходів непростою є організація охорони і збереження майна, яке вимушені залишати люди. Це один із чинників, через який люди, навіть ризикуючи життям, не хочуть залишати своїх осель. І для цього є вагомі підстави. Непоодинокі факти мародерства спостерігалися в евакуйованих населених пунктах Чорнобильської зони відчуження. До речі, це явище притаманне не лише країнам, що розвиваються, до яких належимо і ми, а й багатшим – таким як США. Згадайте акти масового мародерства під час катастрофічної повені в Новому Орлеані чи грабунки залишених людьми осель під час лісових пожеж у Каліфорнії.
Фактор часу
Поряд із навченістю персоналу органів евакуації і населення діям під час надзвичайної ситуації, критично важливим для успішного проведення евакуації і безпеки людей є фактор часу, складовими якого є такі чинники:
- оцінка ситуації;
- прийняття рішення;
- оповіщення про ситуацію і наступні дії населення;
- збір і початок вивезення чи виведення населення.
Обставини проведення евакуації населення
Згідно з нині діючою постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку проведення евакуації у разі загрози виникнення або виникнення надзвичайної ситуації» від 30.10.2013 № 841 (далі – Постанова № 842) евакуація населення планується на випадок: аварії на атомній електростанції, станції з можливим радіоактивним забрудненням територій, усіх видів аварій із викидом сильнодіючих ядучих речовин, загрози катастрофічного затоплення місцевості, лісових та торф’яних пожеж, землетрусів, зсувів та інших геофізичних, гідрометеорологічних явищ із тяжкими наслідками. У воєнний час – від уражаючих факторів зброї масового ураження, звичайної зброї.
Ураховуючи ситуацію, що склалася на час надзвичайної ситуації, може бути проведено загальну або часткову евакуацію часткового або безповоротного характеру.
Загальна евакуація проводиться за рішенням Кабінету Міністрів України для всіх категорій населення і планується на випадок: можливого небезпечного радіоактивного забруднення територій (при загрозі життю і здоров’ю людей); виникнення катастрофічного затоплення.
Часткова евакуація проводиться за рішенням Кабінету Міністрів України у разі загрози або виникнення надзвичайної ситуації. Евакуаційні заходи здійснюються регіональними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування. Під час часткової евакуації завчасно вивозиться незайняте на виробництві та обслуговуванні населення; діти, учні навчальних закладів; вихованці дитячих будинків разом із викладачами та вихователями; студенти; пенсіонери та інваліди, які перебувають у будинках для осіб похилого віку, разом з обслуговуючим персоналом та членами їхніх сімей.
Види евакуації
За масштабами й тривалістю розрізняють такі види евакуації:
- загальна евакуація – будівля чи населений пункт звільняється повністю;
- часткова евакуація – звільняється частина приміщення, населеного пункту чи адміністративного району; за часткової евакуації необхідно обмежити господарсько-виробничу діяльність і збільшити шанси на врятування; така евакуація будь-якої мить може перерости у загальну евакуацію;
- негайна евакуація є терміновим заходом, якщо надзвичайна подія (пожежа, вибух, аварія) уже виникла або може виникнути в обмежений період часу; кожний із названих видів евакуації під впливом обставин, що змінюються, може переростив в негайну евакуацію;
- тимчасова евакуація – проводиться при порівняно невеликій, тимчасовій загрозі (підняття рівня води, віддалена хімічна аварія тощо).
Підставою для практичного проведення евакозаходів є фактичні показники обстановки в разі виникнення надзвичайної ситуації, рішення уряду щодо проведення евакуації; у невідкладних випадках рішення керівника місцевої представницької чи виконавчої влади території, де сталося лихо.
Органи евакуації
Для планування евакуації у центральних органах влади та місцевих державних адміністраціях, органах місцевого самоврядування та на об’єктах господарювання утворюються комісії з питань евакуації, до яких віднесено:
- комісії з питань евакуації (КПЕ);
- збірні пункти евакуації (ЗПЕ);
- проміжні пункти евакуації (ПрПЕ);
- приймальні пункти евакуації (ППЕ).
До органів евакуації можуть бути віднесені:
- особи, які виконують функції евакуаційної комісії – на об’єктах господарювання з чисельністю працюючого персоналу не менш як 50 осіб;
- оперативні групи, які за рішенням керівника КПЕ можуть утворюватися у невідкладних випадках, зокрема, для виконання функцій ЗПЕ.
Функціональні обов’язки органів евакуації
Комісія з питань евакуації (КПЕ) – відповідає за планування евакуації, підготовку населення до здійснення заходів з евакуації, підготовку органів з евакуації до виконання завдань, здійснення контролю за підготовкою проведення евакуації, приймання і розміщення евакуйованого населення, матеріальних і культурних цінностей. КПЕ організовує оповіщення, евакуацію та прибуття на ЗПЕ непрацюючого населення, зокрема, інвалідів певних категорій.
План евакуації населення підписується головою КПЕ, затверджується її засновником та погоджується з органом, на території якого планується розміщення евакуйованого населення
КПЕ об’єкта господарювання:
- організовує оповіщення та ведення обліку працівників;
- уточнює дані про транспортні засоби, терміни їх подання, маршрути і порядок руху;
- подає необхідну інформацію КПЕ, що утворена на території, де планується розміщення евакуйованих працівників;
- забезпечує зустріч та розміщення евакуйованих працівників у безпечному районі та організовує їх інформаційне забезпечення.
Збірний пункт евакуації (ЗПЕ) – призначений для збору і реєстрації евакуйованого населення та організації його вивезення (виведення) у безпечні райони і розміщення з урахуванням видів транспорту на наявних міських площах, у відкритих безпечних місцях або безпечних приміщеннях. На ЗПЕ уточнюють чисельність евакуйованого населення, порядок його відправлення, організовують їх збір і облік, здійснюють посадку населення на транспортні засоби, формують піші і транспортні колони, інформують КПЕ про відправлення населення, організують надання медичної допомоги евакуйованому населенню та охорону громадського порядку.
Проміжний пункт евакуації (ПрПЕ) – розміщується на зовнішній межі зони надзвичайної ситуації, пов’язаної з радіоактивним забрудненням (хімічним зараженням), для пересадки населення з транспорту, що працював у зоні надзвичайної ситуації, на дезактивовані транспортні засоби, які здійснюють перевезення на незабруднені (незаражені) території. Кількість, нумерація, місця розташування ПрПЕ визначаються відповідними органами влади, яким підпорядкована певна територія. На межі забруднення в ПрПЕ проводиться пересадка евакуйованого населення з транспортного засобу, що рухався забрудненою місцевістю, на незабруднений транспортний засіб. Під час пересадки населення, за необхідності, здійснюється його санітарна обробка та спеціальна обробка одягу, майна і транспорту.
Приймальний пункт евакуації (ППЕ) – розгортається для приймання, ведення обліку евакуйованого населення та відправлення його до місць постійного (тимчасового) розташування або перебування у безпечних районах. У безпечному районі він організовує підготовку пунктів висадки, уточнює кількість населення, що прибуло, і порядок подачі транспортних засобів для його вивезення до пунктів розміщення засобів, організовує надання медичної допомоги евакуйованому населенню та охорону громадського порядку.
ЗПЕ, ПрПЕ та ППЕ забезпечуються зв’язком із районними, міськими, районними у містах, селищними, сільськими та об’єктовими КПЕ пунктами посадки на транспортні засоби, вихідними пунктами пішого руху, медичними і транспортними службами
Щороку органи з евакуації інформують органи, що їх створили, про стан планування евакуації, власної підготовки щодо покладених на них завдань, навчання населення діям під час проведення евакуації, обладнання станцій, портів, пунктів посадки (висадки), підготовку маршрутів, здійснення контролю за підготовкою транспортних засобів до евакуації, організацію ведення обліку евакуйованого населення, оповіщення органів управління та населення про початок евакуації, медичне забезпечення населення під час евакуації, підготовку до розміщення пунктів санітарної обробки населення, спеціальної обробки одягу, майна і транспорту, здійснення дозиметричного контролю у складі ППЕ.
Списки громадян, які підлягають евакуації, складаються у трьох примірниках, один з яких залишається в особи, яка здійснює управління об’єктом господарювання, будинком; другий – після уточнення списків надсилається в ЗПЕ (у разі одержання рішення про проведення евакуації); третій – на ППЕ. Такі списки корегуються щороку особами, які здійснюють управління об’єктами господарювання та будинками.
Нормативна і методична база
Сьогодні багато фахівців із цивільного захисту, аналізуючи практику застосування під час проведення заходів з евакуації основних документів, які їх регламентують, схиляються до думки, що Кодекс цивільного захисту України і Постанова № 841 лише окреслили функції і схеми дій органів з евакуації. Про це, зокрема, говорилося на Восьмій всеукраїнській практично-пізнавальній конференції, яка проходила в м. Дніпрі, на якій учасники обговорювали діючий «Порядок проведення евакуації…». Учені і викладачі Українського державного хіміко-технологічного університету (м. Дніпро), на базі якого проходила конференція, та викладачі Обласних курсів удосконалення керівних кадрів НМЦ ЦЗ та БЖД дійшли спільної думки, що сьогодні на часі потреба підготовки Типового положення, яке мало б сформулювати загальні положення, організаційну структуру, обов’язки членів органів евакуації, особливості їх роботи в умовах режимів роботи ЄДС ЦЗ та різних за характером надзвичайних ситуацій та подій.
Методика планування заходів з евакуації
Зважаючи на численні зауваження і пропозиції, з метою оптимізації ефективності планування заходів з евакуації населення, а також заходів з евакуації матеріальних і культурних цінностей ДСНС України було розроблено Методику планування заходів з евакуації, яка набрала чинності з 22 серпня 2017 року. Методика встановлює загальні вимоги до складання документів щодо планування заходів з евакуації людей та матеріальних і культурних цінностей із зон надзвичайних ситуацій. У Методиці подається перелік основних об’єктів і дій, які мають враховуватися під час планування заходів з евакуації, перераховуються документи, що мають розроблятися для завчасного планування евакуаційних заходів. Методикою також встановлюється, що плани евакуації комісій із питань евакуації центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, суб’єктів господарювання щороку уточнюються до 1 березня станом на 1 січня поточного року. Внесення змін до планів засвідчується підписом голови комісії з питань евакуації.
З метою координації заходів з евакуації на загальнодержавному рівні уточнені копії планів евакуації населення (працівників апарату) та планів приймання і розміщення евакуйованого населення надаються центральними органами виконавчої влади, обласними та Київською міською державною адміністраціями до Державної служби України з надзвичайних ситуацій в електронній формі щороку до 15 березня поточного року.
Плани евакуації населення всіх рівнів, плани приймання і розміщення евакуйованого населення складаються з текстової частини та карти або схеми.
Текстова частина плану евакуації населення місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування складається з трьох розділів:
- планування заходів із проведення евакуації;
- планування заходів із забезпечення евакуації;
- особливості планування евакуації осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення.
План приймання та розміщення евакуйованого населення складається з текстової частини, карти або схеми.
Текстова частина плану приймання та розміщення евакуйованого населення складається з трьох розділів:
- планування заходів з організації приймання та розміщення евакуйованого населення та матеріальних і культурних цінностей;
- планування заходів із забезпечення евакуйованого населення;
- особливості планування, приймання та розміщення евакуйованих осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення.
Заходи евакуації осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення в Методиці пропонується розробляти і визначати в усіх планах: евакуації, приймання та розміщення, у разі надзвичайних ситуацій та збройних конфліктів в окремому розділі.
У Методиці подається алгоритм планування заходів з евакуації при загрозі (виникненні) збройних конфліктів, де визначено відповідальних за планування заходів з евакуації із зон збройних конфліктів, врахування районів можливих бойових дій та безпечні райони, визначені Міністерством оборони України на особливий період, евакуація та приймання евакуйованого населення, планування заходів з евакуації матеріальних і культурних цінностей, що перебувають у державній власності.
Методика планування заходів з евакуації допоможе розв’язати певні проблеми своєї сфери застосування, але, на думку фахівців, не знімає необхідності в підготовці «Типового положення з питань евакуації». Зокрема, суттєвою проблемою сьогодні стає вирішення організації евакуаційних заходів в умовах формування територіальних громад. Новим органам місцевого самоврядування необхідна методична допомога щодо планування можливих евакуаційних заходів. Керуючись Типовим положенням, на місцях будуть напрацьовані свої інструктивні документи про роботу органів з евакуації з врахуванням особливостей регіону. Документ регіонального рівня буде конкретнішим, дієвим і корисним для практичної роботи органів з евакуації на місцях.
Зважаючи на складну техногенно-екологічну та соціально-політичну ситуацію, яка зберігається в Україні, питанням евакуаційних заходів, їх законодавчому і методичному забезпеченню та удосконаленню має надаватися постійна увага з боку інститутів держави та місцевого самоврядування.
Підготував Юрій РОЙ, УкрНДІЦЗ
