Управління єдиною системою цивільного захисту на державному рівні

Кожен громадянин відповідно до Конституції України має право на захист свого життя і здоров’я від наслідків аварій, катастроф, стихійного лиха, застосування зброї та на вимогу гарантованого забезпечення реалізації цього права від органів виконавчої влади, керівників підприємств, організацій, установ незалежно від форм власності й підпорядкування. Держава як гарант цього права має створювати й розвивати єдину загальнодержавну систему цивільного захисту, яка включає цивільний захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру

 

Доцільно звернути увагу на те, що стан будь-якого суспільства залежить від рівня державного управління, тому, на думку багатьох політиків, науковців і державних діячів, на перший план виходить проблема ефективності.

Особливо актуальним це твердження є для України. Розв’язання цієї проблеми – запорука та необхідна передумова вирішення всіх інших проблем українського суспільства, яке переживає системну кризу управління. Основоположне значення має суттєве поглиблення фундаментальних теоретико-методологічних досліджень проблематики державного управління, створення розвиненої теоретичної бази, що реалізована у наукових теоріях, концепціях, проектах.

За останні 15 років в Україні зареєстровано більш як 5,8 тис. класифікованих надзвичайних ситуація (НС), в яких постраждало понад 34,1 тис. осіб, з них понад 6,7 тис. осіб загинуло, а прямі матеріальні збитки становлять більш ніж 30 млрд гривень. Процес формування організаційної структури управління системою цивільного захисту (ЦЗ) потребує чіткого вибору необхідних методів, методик, технологій, етапів (кроків) тощо. Узагальнення наявних підходів щодо створення універсальної методики спрямовані на розробку і оцінку сформованих управлінських рішень схемного формування організаційної структури управління портфелями проектів у системі ЦЗ України. Ця методика формування нової організаційної структури системи ЦЗ повинна базуватися на архівних даних і вказувати, що під дією зовнішнього турбулентного середовища нові задачі можна вирішувати шляхом врахування інформаційно-взаємопов’язаних причинно-наслідкових зв’язків.

Сучасні виклики

У сучасних геополітичних та безпекових умовах серйозним викликом для систем ЦЗ стають гібридні війни, несилові методи боротьби, тероризм, масова міграція населення, застосування високоточної зброї, а також зброї на нових фізичних принципах (геофізичної, метеокліматичної, генетичної тощо). Однак інституційні, структурні та законодавчі зміни у зазначених державних системах як адекватна реакція на поширення відповідних загроз відбуваються недостатньо інтенсивно.

Вітчизняна система ЦЗ, так само як і аналогічні системи багатьох зарубіжних країн, функціонально зорієнтована переважно на вжиття заходів щодо ліквідації наслідків НС техногенного та природного характеру. Щодо інституціональних проблем розвитку державної системи ЦЗ України варто зазначити, що попри численні реформи, спрямовані на структурно-функціональну модернізацію системи ЦЗ, останню де-юре в 2013 р. було ліквідовано. При цьому процес створення ЄДС ЦЗ до цього часу не завершено через недосконалість чинного законодавства, а також державних та інших інституцій, залучених у питаннях реалізації державної політики у сфері ЦЗ.

Нагальна потреба в підвищенні рівня захищеності населення, територій, культурних і матеріальних цінностей, навколишнього природного середовища та інших об’єктів від НС, а також науково-практичне обґрунтування шляхів удосконалення інституціональних засад розвитку ЄДС ЦЗ потребують визначення чинників, причин та передумов, що негативно впливають на стабільність функціонування цієї державної системи.

Важливою складовою на шляху поступового розвитку ЄДС ЦЗ також є проведення узагальнення та групування відповідних чинників, виявлення взаємозв’язків між ними, оскільки без цього не вбачається за можливе забезпечити ефективну реалізацію комплексу заходів щодо їхньої нейтралізації або мінімізації впливів.

 

ЄДС ЦЗ

Науковці та практики концентрують увагу переважно на функціях і завданнях державних систем ЦЗ, їхніх організаційних структурах, конкретних механізмах здійснення тих чи інших заходів ЦЗ на різних адміністративно територіальних рівнях. Водночас наслідки впливу глобалізаційних процесів на становлення та функціонування безпосередньо державних систем ЦЗ є недостатньо дослідженими.

Загальним недоліком попередніх досліджень вітчизняних науковців із цього питання є фрагментарний характер отриманих авторами наукових результатів щодо різних проблем функціонування ЄДС ЦЗ: політичних, правових, інституційних, організаційних тощо, що не дозволяє скласти більш-менш цілісну картину стосовно цієї проблеми.

З позицій організаційно-функціонального аналізу система державного управління ЦЗ – це неодмінна складова системи державного управління, оскільки національні інтереси, як і загрози їх реалізації, присутні у всіх сферах суспільної діяльності. Тому принциповою особливістю системи державного управління цивільним захистом є те, що вона немов би «занурена» у загальну систему державного управління.

Основні завдання ЄДС ЦЗ здебільшого відповідають такому напряму державної політики, як «захист населення і територій від надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру». З ключовими завданнями ЦЗ завдання ЄДС ЦЗ перетинаються лише частково. Межі й контури сфери науки та практики державного управління – «цивільний захист» в Україні є доволі розмитими, що зумовлює інфантильний стан інституціональних засад розвитку ЄДС ЦЗ та безпосереднім чином впливає на рівень захищеності об’єктів ЦЗ від природних, техногенних та інших загроз.

 

Система державного управління у сфері ЦЗ

Система державного управління у сфері цивільного захисту здійснює потужний вплив на спрямованість, зміст та ефективність адміністративно-політичного, соціально-економічного та інших видів державного управління внаслідок стратегічного значення державноуправлінських рішень для суспільства та держави, особливо в умовах, коли стоїть досить гостро питання щодо нейтралізації загроз життєво важливим інтересам. Це означає, що функції системи виходять, наприклад, за межі адміністративно-політичної чи соціально-економічної сфери державного управління.

Тобто, система державного управління цивільним захистом – це сукупність взаємообумовлених, взаємодіючих органів державного управління та вищих посадових осіб держави, яка в межах чинного законодавства та із залученням наявного у її розпорядженні потенціалу держави (матеріального, фінансового, інтелектуального та духовного) здійснює розробку й реалізацію владних, регуляційних, координаційних, контрольних та нормативних державно-управлінських впливів (рішень) на об’єкти безпеки з метою прогнозування, своєчасного виявлення, запобігання та нейтралізації загроз сталому розвитку вищезазначених об’єктів, передусім життєво важливим національним інтересам.

Група стандартів, що входить до комплексу національних стандартів у сфері ЦЗ, містить: стандарти вимог щодо моніторингу, запобігання і ліквідації НС, убезпечення населення, тварин, рослин, об’єктів економіки, захисту ґрунтів, атмосферного повітря, продовольства, харчової сировини та кормів, водних джерел і систем водопостачання, засобів і методів управління, зв’язку й оповіщення, технічного оснащення аварійно-рятувальних формувань, засобів спеціального захисту.

Згідно з чинним законодавством України, ЦЗ діє на таких базових принципах:

• гарантування державою громадянам конституційного права на захист життя, здоров’я та їхнього майна, а юридичним особам – права на безпечне функціонування;
• добровільне залучення людей до здійснення заходів у сфері ЦЗ, пов’язаних з ризиком для їхнього життя та здоров’я;
• комплексний підхід до вирішення завдань ЦЗ;
• створення системи раціональної превентивної безпеки з метою максимально можливого, економічно обґрунтованого зменшення ймовірності виникнення надзвичайних ситуацій і мінімізації їхніх наслідків;
• територіальності та функціональності єдиної системи ЦЗ;
• мінімізації заподіяння шкоди довкіллю;
• гласності, вільного доступу населення до інформації у сфері ЦЗ відповідно до законодавства.

Управління у сфері цивільного захисту тісно пов’язане із забезпеченням безпеки у НС, тому що надзвичайні ситуації як загроза безпечному стану є самостійними складовими багатьох небезпек. Надзвичайні ситуації можуть супроводжувати терористичні акти, вибухи, дорожньо-транспортні пригоди, аварії на транспорті, виробничі процеси, природні небезпеки, протиправну діяльність людини тощо. Забезпечення безпеки в надзвичайних ситуаціях пов’язане зі здійсненням широкого комплексу правових і спеціальних організаційно-технічних заходів щодо впорядкування суспільних відносин, зокрема, встановлення і підтримання правового режиму зони надзвичайного стану. Цей режим здійснюється у різних організаційно-правових формах і різними методами.

 

У складі інституціональних засад розвитку державних систем ЦЗ виокремлюють два взаємопов’язаних блоки елементів:

1. Інституційний блок (інфраструктурна складова):

• підсистеми (галузеві та територіальні);
• ланки підсистеми;
• органи державної влади;
• органи місцевого самоврядування;
• інші суб’єкти забезпечення ЦЗ: посадові особи, структурні підрозділи, допоміжні органи (координаційні, дорадчі тощо);
• сили ЦЗ (аварійно-рятувальні служби, формування тощо);
• юридичні особи (суб’єкти господарювання та неприбуткові організації).

2. Правовий блок (нормативно-правова складова):

• Конституція (основний Закон держави);
• міжнародні договори України; конституційні закони;
• основні закони, що регламентують правовий режим державної системи ЦЗ;
• базисні (статусні) закони, що визначають правовий статус суб’єктів забезпечення ЦЗ;
• підзаконні нормативно-правові акти з питань діяльності суб’єктів забезпечення ЦЗ: акти органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування тощо.

 

Заходи адміністративного примусу

Історія розвитку функцій держави щодо НС з найдавніших часів до наших днів переконливо доводить, що саме інституції (органи управління, сили тощо) та законодавство є тими стрижневими елементами, що формуються суспільством і державою з метою найбільш ефективного забезпечення власного захисту від різного роду загроз, пов’язаних із ризиком виникнення різноманітних НС.

Активно застосовуються заходи адміністративного примусу, які суттєво обмежують права громадян не тільки на підставах, пов’язаних із протиправною поведінкою людей, але й з інших причин. Це можуть бути наслідки НС: радіоактивне чи хімічне забруднення, значні руйнування інфраструктури забезпечення життєдіяльності населення та підприємств тощо.

Тому головна увага при здійсненні управління має бути сконцентрована на розробці комплексу заходів, які здатні зруйнувати механізм, що блокує можливість ефективних дій. З огляду на це, важливим є дослідження факторів та розробка способів і методів антикризового управління, при цьому основними правилами мають бути:

• системність під час аналізу ситуації та прийняття рішень; завчасна підготовка адаптованого до місцевих умов плану дій на випадок надзвичайної ситуації та своєчасне його уточнення;
• постійна оцінка ризиків та розробка на цій основі заходів щодо мінімізації можливої шкоди (збитків);
• постійна перевірка здатності спеціально створених організаційно-технічних, інформаційних та інших систем терміново вийти на робочий режим функціонування;
• своєчасне забезпечення вищого рівня управління необхідною інформацією та надання населенню, ЗМІ всебічної інформації;
• своєчасне виявлення допущених помилок і негайне коригування дій; організація ефективної взаємодії місцевих органів; моніторинг і прогнозування ризиків та динаміки ситуації.

 

Управління у сфері ЦЗ

Державне управління необхідно розглядати як складну динамічну систему, функціонування якої характеризується багатьма параметрами.

Державне управління у сфері ЦЗ – це специфічний вид державного управління, який охоплює соціально-економічну, культурну, політичну та інші сфери суспільного життя. Функції, повноваження та відповідальність, які на нього покладаються, специфічні, оскільки головною метою управлінських впливів є передусім своєчасне прогнозування, виявлення, запобігання та нейтралізація реальних і потенційних загроз (із залученням відповідних, спеціально створюваних сил і засобів), які одночасно стосуються інтересів кожної людини, суспільної групи, суспільства та держави, тому є першочерговою управлінською проблемою, розв’язання якої покладається на відповідну систему. У кінцевому підсумку управлінський вплив спрямований на забезпечення умов, за яких може відбуватися сталий прогресивний розвиток суспільства та реалізація національних інтересів у всіх сферах життєдіяльності держави. Тому системі властиві ознаки та особливості як міжгалузевої, так і функціональної складових державного управління, що, безумовно, здійснює суттєвий вплив на функції, форми, методи та способи державного управління у цій сфері.

Управління у сфері цивільного захисту можна визначити як особливий вид діяльності державних і недержавних суб’єктів з упорядкування системи забезпечення безпеки, забезпечення її оптимального функціонування і стійкого розвитку з організації управління системою національної безпеки.

Безпека держави залежить від ефективності управлінських рішень. Тому під час формування та функціонування системи державного управління у сфері ЦЗ можна вирізнити декілька структурних рівнів. Принциповим є також те, що, як і будь-яка соціальна система, система державного управління у сфері ЦЗ має складну структуру. Але за будь-якої її конфігурації завжди має бути вищий стратегічний (інституціональний) рівень. На цьому рівні приймаються найважливіші політичні рішення, які знаходять своє відображення у відповідних законах, концепціях, стратегіях тощо.

 

Механізми державного управління

Основними механізмами державного управління системою ЦЗ є державна стандартизація, сертифікація, експертиза, державний нагляд і контроль на відповідність вимогам у сфері ЦЗ, ліцензування, врахування та реалізація вимог ЦЗ, а також страхування та економічні регулятори (податки, штрафи, санкції на відшкодування збитків, фонди, пільги тощо).

Механізмом, який виконує систематичне спостереження і контроль за об’єктами, процесами й системами захисту, прогнозу зон і наслідків ймовірних НС, стану впровадження превентивних заходів щодо зменшення їхніх масштабів, збирання, оброблення, передавання та збереження зазначеної інформації, є моніторинг.

Моніторинг має здійснюватися з використанням багатьох методів і засобів за принципом максимального залучення чинних організаційних структур суб’єктів моніторингу техногенно-екологічної безпеки та НС.

Так, наприклад, моніторинг і прогноз вихідних подій, що ініціюють НС гідрометеорологічного характеру, здійснюється установами гідрометслужби, яка, крім того, веде моніторинг стану і забруднення атмосфери, води й ґрунту. Сейсмічні спостереження і прогноз землетрусів у країні здійснюються системою сейсмологічних спостережень і прогнозу землетрусів, до якої належать установи та системи спостереження НАНУ, Міноборони і Держбуду.

Крім того, для нашої країни, яка зіштовхнулась із небаченими донині у своїй новітній історії викликами воєнно-політичного характеру з боку РФ, вирішення завдань, пов’язаних із побудовою ефективної державної системи ЦЗ в умовах глобалізації, є без перебільшення, одним з першорядних та найбільш важливих кроків на шляху збереження її державності, суверенітету та територіальної цілісності.

Для України поки що залишається проблемою повна інтеграція суб’єктів такого загальнодержавного моніторингу в єдину систему, розроблення єдиної методології збору, накопичення і передачі моніторингової інформації. І саме побудова дієвого механізму державного управління системою цивільного захисту дозволить значно підвищити ефективність моніторингу й отримати суттєвий ефект від моніторингу НС завдяки скороченню часу на підготовку до робіт з реагування та ліквідації їхніх наслідків, а також внаслідок отримання об’єктивних даних для планування.

 

Системний підхід

Системний підхід дає змогу розглядати механізм державного управління у сфері ЦЗ в єдності його складових першого та другого рівнів, які нерозривно пов’язані із зовнішнім середовищем. Він розглядає складну організацію як систему, що складається з певної кількості взаємопов’язаних підсистем і механізмів, дозволяє визначати мету кожної з них у контексті загальної мети, сформулювати завдання, що потребують розв’язання для кожної з наведених підсистем.

Розподіл системи державного управління у сфері ЦЗ на підсистеми й елементи можна здійснювати й виходячи з інших аспектів її функціонування: за територіальною ознакою, рівнями реагування на НС, галуззю, режимами функціонування, основними заходами або організаційною структурою, застосуванням тих чи інших механізмів державного впливу на запобігання та подолання наслідків аварій, катастроф, стихійних лих та інших кризових ситуацій, що й буде предметом подальших наукових досліджень.

Їхньою особливістю є те, що вони найтісніше переплітаються з політичним та державним управлінням. І саме на цьому рівні визначаються загальна державна політика, її концептуальні основи та головні завдання щодо її здійснення. Головна увага при здійсненні управління має бути сконцентрована на розробці комплексу заходів, які здатні зруйнувати механізм, що блокує можливість ефективних дій.

 

Вирішення проблем природно-техногенної безпеки України забезпечується проведенням на державному рівні таких заходів:

1. Управління техногенними ризиками, що забезпечить стале, гарантоване зменшення кількості та наслідків надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру.
2. Створення цілісної міжвідомчої системи моніторингу і налагодження державної служби прогнозування та попередження природних і техногенних НС.
3. Створення загальнодержавного реєстру потенційно небезпечних об’єктів і територій та механізмів їхнього моніторингу.
4. Підвищення ефективності роботи органів державного нагляду за станом і функціонуванням потенційно небезпечних виробництв.

 

Ці заходи реалізуються за допомогою певних механізмів державного управління системою цивільного захисту.

Механізм державного управління системою ЦЗ – це спосіб застосування заходів впливу суб’єкта державного управління щодо запобігання та подолання наслідків надзвичайних ситуацій, забезпечення необхідного рівня техногенно-екологічної безпеки та виконання поставлених перед суспільством цілей і завдань у сфері безпеки людини та суспільства в цілому.

Отже, варто зважити на важливість ЦЗ як складової національної безпеки та внести належні зміни до законодавчих і нормативних актів. Зокрема, розглянути можливість створення структурного підрозділу в апараті РНБО України, який безпосередньо опікуватиметься питаннями цивільного захисту в країні та підкомітету у складі Верховної Ради з питань забезпечення ЦЗ, який буде системно здійснювати законодавчу політику у відповідній сфері. Політика управління має чітко виражену структуру. Вищевикладене дозволяє зробити висновок, що під час розробки та впровадженні політики державного управління у сфері ЦЗ принципово важлива роль належить концепції, доктрині та стратегії.

 

Петро Гаман, д-р наук з держ. упр.,